全国法制调研中心执法内参中级调研员谢满生北京讯；近日，河北省秦皇岛市山海关区古城在推进清洁取暖工程中忽视取暖效果，甚至采取禁止烧柴、封炕封灶等极端手段，导致部分群众挨冷受冻，引发舆论关注。

中央经济工作会议强调，领导经济工作必须尊重客观实际和群众需求，必须有系统思维、科学谋划。在推动清洁取暖工作稳妥推进的同时，必须保证老百姓不挨冻。正如当地群众所言，“清洁取暖改造是好事，大家都支持，但不能‘一刀切’”。随着“煤改气”“煤改电”等工程的推进，个别地方暴露出的教训令人警醒。

近期，总台央广中国之声曝光了“山海关古城禁柴封灶致老人被冻哭”一事。报道指出，记者在12月17日中午12点来到古城西五条胡同的一名群众家，温度计显示，他家温度不到7度。

据此前报道，当地多位居民向媒体反映，近两年当地推进清洁取暖，为全面禁止烧煤、烧柴火，甚至采取了封堵炉灶等措施。虽然当地政府为推进清洁取暖集中免费配发了电暖器、电褥子，但一方面取暖效果不佳，“暖气片开了，温度也上不来”“光是炕热乎了，屋里还是冷”，另一方面24小时用电取暖成本较高，即使给予电费补贴，仍然难以承受。

山海关古城是一座有着六百多年历史的老城区，古城内约4300户的房产中，冬季居住的约1700户，其中集中供暖户仅有265户，老人多、平房多、生活困难家庭多。

山海关区官网显示，2019年起，古城区域开始实施“煤改电”，告别了长达数十年的燃煤取暖方式。

有群众反映，今年以来，当地环保管控升级，全区域禁止烧柴火。柴火是否属于高污染燃料？根据2017年原环境保护部发布的《高污染燃料目录》，工业废弃物和垃圾、农林剩余物、餐饮业使用的木炭等辅助性燃料均不属于目录管控范围，当地和有关部门也未发布过禁止烧柴取暖的通告。

去年12月，“山海关区古城保护发展中心”曾发布信息称，该中心“深入古城四条大街商户（企业）进行宣传教育和摸排细查，防止燃煤烧柴取暖”；今年11月，山海关区生态环境分局也指出，“要在保障百姓取暖问题的前提下，彻底解决烧柴烧炕的问题”。

事件曝光后，当地已启动整改，并对古城住户实行登记购买电水暖炕免费政策，安装户补贴约1500元。山海关区区长刘尤优表示，“政府出台的一些政策，可能在具体落实过程中，有一些工作没有完全按照制定政策时的本意落实下去，造成‘一刀切’的现象。”

刘尤优表示，经过多次专业技术论证，在古城内全部实行集中供暖和接通天然气，不太现实。“一是大家的房屋比较陈旧；二是比较拥挤，地下管网错综复杂，铺设热力管网无法实现。”他还介绍，区政府正在谋划在古城内逐步推行空气能热泵，确保古城群众温暖过冬。

张元勋表示，随着对秸秆燃烧加强管控，大气污染中来自生物质燃烧的比例持续降低，大致在10%左右，不同区域和季节差别很大。

“过去大气污染形势最严峻的时候，家庭用于取暖、做饭的生物质燃烧不是治污重点，诸如钢铁、陶瓷、玻璃相关企业才是主要矛盾。近年来各地对这些‘污染大户’严格管控，空气质量有了显著改善，散乱污染就成了新的治污重点。”张元勋表示，相较于企业对政策的灵敏响应，涉及群众日常生活方式的烧柴确实比较难以管理。“政策实施如果不人性化、不合理，必然引起群众反感，也很难达到预期效果。”

对于清洁取暖改造后群众生活成本增加的问题，生态环境部环境与经济政策研究中心能源环境政策研究部副主任冯相昭表示，这一情况客观存在，需要重视。“经济成本是清洁取暖的重要影响因素。”清洁取暖改造应审慎把握，并基于群众的经济承受能力，综合考虑地方财政和资源禀赋等因素，遵循用户可承受、政府可支撑、运行可持续的原则，制定科学的招标采购、补贴与评估机制。

在冯相昭看来，清洁取暖改造是一个系统性工程，不可能一蹴而就。“例如，如果选择‘煤改气’，就需要健全改造管理机制、制定惠民政策，单施工过程就有规划设计、管道铺设、安全监管等流程，不是一朝一夕的事。同样，选择‘煤改电’，也面临着改造流程环节复杂、补贴依赖度过高等挑战，需凝聚多方合力共同推进。”

不仅是技术路线的选择和实施耗费时间，对百姓房屋进行建筑节能改造同样重要。“如果保温条件没有改善，不仅会影响取暖效果，还会增加能耗，加重成本。”冯相昭认为，如果当地政府没有做好充足准备，“一刀切”禁止原有取暖方式，无疑会影响老百姓生活。

“要做到可持续的清洁取暖，需要因地制宜，精准规划，提前布局，稳步推进，实现‘百姓用得起、政府补得起’。只有把调研功课做扎实，宣传引导工作做足，各项配套措施落实到位，才能真正让百姓过上‘绿色暖冬’。”冯相昭说。

“‘四个宜’就是在北方清洁取暖实践中得出的判断。要确保支持经济增长的能源供应稳定，在稳定的基础上加快推动能源转型。”中国石化经济技术研究院调研室主任罗佐县认为，应积极创造“四个宜”供暖条件，如果暂时不具备，烧柴取暖也应该被允许。

2013年以来，我国雾霾治理取得举世公认的成效，京津冀等重点地区的空气质量明显好转。相关政策制定，基本遵循“分步走”原则，体现出先立后破的思路。我国在推动清洁取暖工作过程中，同样明确提出要坚持“先立后破，不立不破”。10月29日，生态环境部表示，今年新改造还没有通气、通电的，坚决不允许拆除原来的供暖设施，原来烧煤就烧煤，同时还要保证补贴到位。

先立后破、不立不破，意味着在推行清洁取暖工程的过程中，必须实事求是、因地制宜，确保百姓能够温暖过冬。